En el post anterior, nos referíamos al hecho de que, en ocasiones, el afán por presentar el sistema sanitario como una caja negra, caracterizado por una falta total de trasparencia, conduce a ignorar que el Departament de Salut ha hecho pública una gran cantidad de información.
Hace unas semanas la Generalitat ha difundido, también públicamente, el ”Informe de la Comissió d’Experts per a la Reforma de l’Administració Pública i el seu Sector”. Se trata de un magnífico informe que contiene medidas modernizadoras de la Administración, delimitando perfectamente el espacio de colaboración pública-privada. La imagen que transmitieron los medios de este informe lo reducía a “un documento de carácter neoliberal para ‘laboralizar’ a los funcionarios”. Una descripción manifiestamente incompleta y tremendamente sesgada de lo que en realidad es una magnífica propuesta. Lamentablemente, al Govern le faltó tiempo para distanciarse de aspectos modernizadores recomendados (y recomendables) por el informe, cediendo a la presión mediática, por lo menos en relación a las declaraciones iniciales. Confiemos en que un gran número de las recomendaciones, por el bien del país, se implante.
No hacer falta decir que para emitir un juicio objetivo es necesario leer el informe en su totalidad, y dudo que muchos de los que han opinado sobre él en los medios, lo hayan hecho.
En este post me centro en las consideraciones relacionadas con la colaboración público-privada y destaco lo siguiente:
“La Administración de la Generalitat ha impulsado, desde hace ya bastante tiempo, la gestión de una parte de sus servicios públicos a través del mercado o mediante diferentes formas de colaboración público-privada. Pero sin embargo, no ha modificado suficiente su organización interna para adaptarse a este modelo de Administración relacional (rol de principal con funciones de planificación, dirección, tutela y evaluación de las redes privadas prestadoras de servicios públicos). Esta situación ha generado dudas sobre el control de procesos en el sistema y una injustificada desconfianza en esta estrategia de gestión, hecho que dificulta ahora profundizar sobre ello”.
Esta desconfianza está motivada, en gran parte, por la preocupación por conservar los actuales puestos de trabajo públicos, entendiéndolos con una finalidad en sí mismos, o bien por cuestiones ideológicas, creándose un clima que imposibilita el debate inteligente y sereno sobre la imprescindible colaboración entre los sectores público y privado. No obstante, el siguiente párrafo del informe proporciona algún elemento que induce a pensar y entender que una parte de la desconfianza generada deriva de la incapacidad y/o falta de voluntad de crear una Administración relacional. Dice así:
“La Administración que tenemos está más orientada a hacer cosas directamente que no a liderar procesos sociales y garantizar el interés general en procesos de implantación de políticas y de producción de servicios públicos en los que intervienen diversos actores. Esto supone que las competencias instaladas en el aparato administrativo sean más fuertes en músculo que en inteligencia rectora, y que determinadas capacidades, como comprar, concertar, gestionar redes, calcular y distribuir riesgos, monitorizar o evaluar, se hayan desarrollado mucho menos que las relacionadas con la pura producción y ejecución directa de actividades. En los escenarios actuales de gobernanza, este sesgo representa una debilidad destacada”.
Centrándonos en el Sistema Sanitario (podríamos hacerlo extensivo a otros ámbitos), la autoridad, más que ejercer la capacidad rectora, tiende hacia el mando jerárquico de una red de proveedores propios (ICS), intentando equiparar a estos “propios” a las Empresas Públicas y Consorcios Sanitarios a través de promover la “administrativización” de la red. No se puede hablar con rigor de separación de funciones de compra y provisión. El teórico comprador cada día está más presente en los órganos de gobierno de los proveedores. No se confía en el contrato como un elemento central de regulación del sistema y los esfuerzos se destinan a ejecutar un presupuesto administrativo. La responsabilidad política, la autoridad sanitaria, acaba renunciando a programas electorales y mandatos del Parlament para transformarse en ejecutora de actuaciones administrativas carentes de valor añadido. Los verdaderos mecanismos de evaluación y control de resultados se han sustituido por el control administrativo de la Intervención General de la Generalitat que, junto con la Función Pública, terminan limitando la autonomía de gestión de los centros, cuestionando con sus informes la capacidad rectora de los órganos de gobierno de las instituciones sanitarias y, en un contexto económico ya difícil de por sí, dificultando el funcionamiento ordinario de organizaciones tan complejas como un hospital, al pretender imponer, sí o sí, criterios desprovistos de toda lógica empresarial y asistencial. La capacidad de compra disminuye y se sustituye por la asignación de presupuestos administrativos. Si a todo esto le añadimos una escasa capacidad de calcular y distribuir riesgos entre el sector público y el sector privado, hay que admitir que la colaboración con el sector privado puede acabar resultando peligrosa para el interés público y por tanto, más allá de los argumentos corporativos e ideológicos, que se provoquen estas dificultades objetivas.
No obstante, la solución no es condenar al sector privado, estigmatizar la colaboración con él y apartarlo. La solución pasa por gobernar, por recuperar el poder político que de facto han asumido ciertos estamentos funcionariales, y apostar decididamente por modernizar la Administración en la línea que propone el informe.
Con este panorama no nos debe extrañar que se diga que (continúo con el informe):
“… en Catalunya, el recurso a la colaboración público-privada para la producción de servicios públicos y la realización de actividades de interés general se encuentra por debajo de la media europea. Este hecho supone un desaprovechamiento de recursos de conocimiento, desarrollo tecnológico, ampliación de la base financiera, eficiencia y flexibilidad, situados más allá de las fronteras estrictas de la Administración, con perjuicio de la calidad y de la sostenibilidad de nuestros servicios públicos. Al mismo tiempo, el recurso a externalizar servicios -que constituye la fórmula más extendida de recurso en el sector privado- se practica a menudo de forma reactiva, para escapar de las restricciones de un marco administrativo excesivamente rígido, con criterios poco claros y a menudo sin que quede claro que sus beneficios superan los peligros potenciales o los inconvenientes”.
Solamente el conocimiento y la capacidad tecnológica y financiera disponibles en el sector privado deberían ser suficientes para detener la demagogia actual que ha conseguido que prevalezca la idea que aproximarse al sector privado de entrada ya es privatizar, cuando en realidad haciéndolo bien se puede aprovechar el valor añadido de la gestión empresarial manteniendo completamente el carácter público del sistema. Simplemente por sentido común, se debería aceptar que no estamos en condiciones de desaprovechar ningún recurso, sea púbico o privado, para ejecutar buenas políticas públicas.
El propio documento de los expertos explicita los requisitos a tener en cuenta. Habla de criterios de elección del sistema de gestión, diferenciando entre provisión (financiación y responsabilidad frente a los ciudadanos) y producción (prestación concreta de la actividad o servicios), nada diferente de la famosa separación de funciones de compra y provisión de servicios que caracterizó al sistema sanitario catalán y que como he dicho, se está estropeando a pasos agigantados. En fin, apunta a la conveniencia de limitar la producción pública a servicios que se prestan en mercados inestables, con costes de transacción elevados y activos específicos de primer grado. Apunta a la necesidad de especificar los requisitos de acreditación y la exigencia de garantías para la incorporación de fuerzas de mercado a la provisión de servicios públicos. Y evidentemente, señala la necesidad de establecer mecanismos que garanticen la adecuada gobernanza de la colaboración público-privada.
Este debería ser el camino y terminará siéndolo por la fuerza de los hechos. Catalunya tal como es y sobre todo si pretende convertirse en un nuevo Estado de la Unión Europea, ni puede mantener los déficits de formación y profesionalización que caracterizan a su Administración Pública, ni puede renunciar, en especial en un momento de recursos públicos escasos, a colaborar inteligentemente con el sector privado. Lo que está sucediendo en la Administración catalana, que he ilustrado con el caso del modelo sanitario catalán, se tiene que corregir. El Govern de la Generalitat tiene que apostar por la modernidad. Una vez más, aplicar las recomendaciones de este informe sería, sin duda, un gran paso.